1月上旬，福建當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道稱，廈門旅游名片環(huán)島路沙灘上堆放著大量建筑垃圾。它不僅破壞昔日沙灘美感，而且有游客因赤腳在沙灘上玩耍不小心被“扎”傷，流血掛彩。

　　這不是建筑垃圾第一次“傷”人。2015年12月20日，深圳光明新區(qū)堆土垮塌，造成多人死亡。同年12月24日，陜西西安市三橋附近，因有人誤將建筑垃圾填入井內(nèi)，導(dǎo)致污水淹沒路面，多輛轎車被淹熄火。

　　“我們對建筑垃圾管理問題認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。”中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)建筑垃圾管理與資源化工作委員會(huì)常務(wù)副主任、北京建筑大學(xué)教授陳家瓏認(rèn)為，長期以來，我國既沒有考慮到建筑會(huì)成為垃圾，也沒有把建筑當(dāng)作產(chǎn)品對其回收、處理問題進(jìn)行規(guī)劃。

　　中國環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長、中國政法大學(xué)教授曹明德表示，由于施工落后、管理粗放、政策混亂、產(chǎn)業(yè)化不足等原因?qū)е挛覈ㄖ簽E，而相應(yīng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、處理技術(shù)落后等，又導(dǎo)致我國建筑垃圾資源化處置企業(yè)數(shù)量少、資源化利用率低。

　　建筑垃圾泛濫、危害大

　　“建筑垃圾主要分為兩類，工程刨土和舊建筑拆除廢棄物。”陳家瓏2014年參與九三學(xué)社中央、住建部組織的我國“建筑垃圾資源化利用”問題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，大規(guī)模現(xiàn)代化建設(shè)帶來建筑業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也造成了建筑垃圾泛濫。

　　2014年，國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒結(jié)果顯示，我國從有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的1995年開始到2013年止，全社會(huì)房屋施工面積超過996.8億平方米，竣工面積突破433.6億平方米。但由于管理意識(shí)匱乏，我國并未在規(guī)劃中安排建筑垃圾處理費(fèi)用，以至于其數(shù)量激增。

　　“以前房屋建設(shè)產(chǎn)生的工程刨土，施工方以回填形式處理，現(xiàn)在高層建筑不但不需要刨土回填，而且越挖越深。”陳家瓏稱，近年來，我國城市地下交通、管廊發(fā)展迅猛，且城市因規(guī)劃、商業(yè)利益、政府政績等原因拆除舊建筑數(shù)量也急劇增加。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前建筑垃圾年產(chǎn)生量約35億噸。其中，工程棄土約20億噸，建筑廢棄物約15億噸。在建筑施工過程中，每1萬平方米會(huì)產(chǎn)生200噸至900噸建筑垃圾;每拆除一萬平方米舊建筑，會(huì)產(chǎn)生7000噸至13000噸建筑垃圾。

　　 陳家瓏研究發(fā)現(xiàn)，我國建筑垃圾數(shù)量已占到城市垃圾總量的50%至90%。建筑在建材生產(chǎn)、建造、使用、拆除等生命周期內(nèi)消耗全球水資源的42%、能源和材料的50%、耕地的48%，對全球空氣和水污染占比達(dá)50%。在我國能耗結(jié)構(gòu)中，建筑能耗占據(jù)44.7%。

　　但我國現(xiàn)有建筑垃圾處理方式簡單、粗放，主要為簡單堆放、填埋。陳家瓏稱，其常在地、田中隨處堆放，很少考慮環(huán)境保護(hù)問題。曹明德表示，建筑垃圾隨意堆放、填埋不僅會(huì)對地表、地下水源造成嚴(yán)重污染，而且會(huì)釋放填埋氣體(landfill gas)，污染城市空氣。

　　曹明德稱，建筑垃圾在填埋場自我分解會(huì)產(chǎn)生高污染滲透性液體及腐敗氣體。這些液體伴隨雨水的淋溶、沖刷、浸泡，不但會(huì)污染填埋場周圍地表、地下水，而且會(huì)增加其土壤重金屬含量。腐敗氣體，除污染空氣外，可能因含有甲烷成分的易燃易爆氣體，引發(fā)火災(zāi)。

　　曹明德的分析不無道理。深圳市光明新區(qū)堆土垮塌事故也曾引起爆炸。盡管事故調(diào)查結(jié)果尚未完全明了，但是中石油工作人員曾公開稱，“不是西氣東輸管道爆炸引發(fā)塌方，而是塌方引起了爆炸。”他還稱，若是管道爆炸，威力會(huì)遠(yuǎn)大于此。

　　現(xiàn)有管理方式簡單粗放

　　建筑垃圾處理不當(dāng)引發(fā)后果如此嚴(yán)重，通常如何處理?陳家瓏與九三學(xué)社中央組織的多位專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建筑垃圾在我國大多數(shù)城市周邊被隨意堆放或填埋，且大部分未經(jīng)技術(shù)處理，導(dǎo)致大量土地被侵占。

　　目前，我國建筑垃圾總量只增不減，以至于多地垃圾填埋場容量越來越小。據(jù)媒體報(bào)道，深圳隨著城市建設(shè)速度的逐年加快，三條地鐵線同時(shí)開工，余泥渣土產(chǎn)生量以10%左右的速度逐年遞增，現(xiàn)有余泥渣土受納場，消納能力已明顯不足。

　　 曹明德認(rèn)為，建筑垃圾排放量逐年增加與我國建筑設(shè)計(jì)粗糙、短命、施工技術(shù)落后等原因密不可分。陳家瓏則認(rèn)為，我國舊建筑僅有10%因壽命到期而拆除，90%是因城市規(guī)劃、商業(yè)利益、地方政府追求政績等原因被拆除。

　　在陳家瓏看來，我國長期以來對建筑垃圾認(rèn)識(shí)不足，絕大多數(shù)城市發(fā)展規(guī)劃中沒有建筑垃圾資源化利用相關(guān)內(nèi)容，處理理念落后。建筑垃圾的產(chǎn)生、運(yùn)輸、處理、再利用，涉及住建、城管、市政、環(huán)保、國土等多個(gè)部門，但各地主管部門不一，且監(jiān)管環(huán)節(jié)彼此孤立。

　　陳家瓏認(rèn)為，我國建筑垃圾管理體系龐雜，牽扯規(guī)劃、土地、環(huán)保各個(gè)方面，一個(gè)環(huán)節(jié)有問題，整個(gè)項(xiàng)目就會(huì)停滯不前。目前雖以市政管理部門為主，但其職能僅限于運(yùn)輸與消納許可，缺乏全局統(tǒng)籌規(guī)劃及監(jiān)管能力。

　　曹明德表示，法規(guī)欠缺、政策混亂、管理粗放、處理技術(shù)落后、源頭減排缺乏約束機(jī)制等，是導(dǎo)致建筑垃圾泛濫的重要原因。西方發(fā)達(dá)國家大多實(shí)行“建筑垃圾源頭削減策略”，但我國目前適用于其管理的法律法規(guī)，均將其作為“垃圾”而非“資源”予以規(guī)制。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國已有年處理建筑垃圾能力在百萬噸以上的生產(chǎn)線70多條，小規(guī)模處理企業(yè)幾百家，建筑垃圾資源化利用率達(dá)5%左右。西方發(fā)達(dá)國家建筑垃圾資源化利用率平均達(dá)70%以上，歐盟達(dá)90%、日本、韓國達(dá)97%以上。

　　“環(huán)保是要有成本的，但成本不能由生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的環(huán)保企業(yè)承擔(dān)。”陳家瓏稱，我國《房屋建筑與裝飾工程預(yù)算定額》等規(guī)章制度，沒有將拆除建筑垃圾的處理費(fèi)用預(yù)算在內(nèi)，從而形成了生產(chǎn)垃圾者不承擔(dān)費(fèi)用、不處理，讓垃圾處理者負(fù)責(zé)、承擔(dān)費(fèi)用的體制。

　　“這明顯不合理。”陳家瓏認(rèn)為，許多企業(yè)因沒有利潤或利潤微薄，通常不愿介入建筑垃圾處置，主要原因在于用地批復(fù)難、選址難、環(huán)評(píng)難、投資強(qiáng)度低、直接經(jīng)濟(jì)收益少等原因嚴(yán)重制約其資源化利用。

　　標(biāo)準(zhǔn)體系及立法不完備

　　“現(xiàn)行法律法規(guī)體系主要關(guān)注的是建筑垃圾的‘減量化’‘無害化’處理。”曹明德認(rèn)為，建筑垃圾資源化再利用需要國家、地方政府產(chǎn)業(yè)、土地、財(cái)政、稅收等政策支持，但我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系并沒有對建筑垃圾的“再利用”資源化率作出明確規(guī)定。

　　曹明德建議，我國通過立法進(jìn)一步明確、提高建筑垃圾資源化率，把城市資源化率和建筑垃圾固定處置設(shè)施建設(shè)運(yùn)營狀況、處置能力，納入地方政府政績考核指標(biāo)體系，并構(gòu)建建筑垃圾循環(huán)利用法律制度，逐步形成污染者付費(fèi)、“零”廢棄及責(zé)任分擔(dān)原則。

　　但陳家瓏研究發(fā)現(xiàn)，我國建筑垃圾資源化利用“沒有一個(gè)系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”，無法為其提供完善的技術(shù)支撐，現(xiàn)已發(fā)布和正在編制的21項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，主要集中在產(chǎn)品的應(yīng)用上，在基礎(chǔ)、拆除、分類、資源化生產(chǎn)等方面的標(biāo)準(zhǔn)幾乎為空白。

　　陳家瓏呼吁，將原建設(shè)部2005年修訂出臺(tái)的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》“升格”為法律。曹明德則以為，雖然專門立法可以覆蓋建筑垃圾資源化利用全部環(huán)節(jié)，立法效果可能也會(huì)相對明顯，但是從實(shí)然角度看，其現(xiàn)實(shí)操作性不足。

　　事實(shí)上，我國《大氣污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等均有條款涉及建筑垃圾管理問題。比如：《大氣污染防治法》規(guī)定施工單位對“建筑土方、工程渣土、建筑垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)”及進(jìn)行資源化處理。

　　《大氣污染防治法》還規(guī)定了責(zé)罰條款。“施工單位對建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及時(shí)清運(yùn)，或者未采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋的”，縣級(jí)以上住建部門可以處1萬元以上10萬元以下罰款，“拒不改正的，責(zé)令停工整治”。

　　曹明德認(rèn)為，該法主要是從揚(yáng)塵污染防治角度予以規(guī)范，而且只是概念性規(guī)定，沒有規(guī)定具體實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，對建筑垃圾管理問題規(guī)制力度并不強(qiáng)。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》雖從源頭上對建筑垃圾的產(chǎn)生進(jìn)行了規(guī)制，但沒有形成配套、完備的責(zé)任制度體系。

　　《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》明確了對建筑垃圾現(xiàn)場檢查制度的監(jiān)管責(zé)任、固體廢棄物處理的申報(bào)登記與許可證制度，要求從源頭上控制固體廢棄物的產(chǎn)生。但其著眼點(diǎn)依然在末端治理，并未從建筑垃圾產(chǎn)生、處置全過程對其加以規(guī)制，且未涉及資源化利用問題。

　　相比之下《城市建筑垃圾管理規(guī)定》較為完備。它不但規(guī)定對建筑垃圾實(shí)行處置收費(fèi)制度，而且明確了其生產(chǎn)者、運(yùn)輸者、處理者的責(zé)任，還設(shè)置了詳細(xì)的不按規(guī)定處理的罰則，但對建筑垃圾的規(guī)制仍停留在傳統(tǒng)控制生產(chǎn)與運(yùn)輸環(huán)節(jié)。

　　比如：它在第7條規(guī)定，處置建筑垃圾要獲得市容環(huán)境主管部門核準(zhǔn)，卻未明確核準(zhǔn)后具體處理方式是什么。第4條規(guī)定，要對建筑垃圾實(shí)行減量化、資源化再利用，卻未明確監(jiān)管部門及職責(zé)。因此，曹明德建議，對其修訂或出臺(tái)行政法規(guī)《建筑垃圾管理辦法》。

　　“在《建筑垃圾管理辦法》中將建筑垃圾的資源化利用制度進(jìn)行具體規(guī)定。比如：可以細(xì)化建筑垃圾回收制度、優(yōu)化建筑垃圾資源化利用的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、健全建筑垃圾資源化利用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度等。”

　　陳家瓏則以日本、韓國為例稱，這些國家有《建設(shè)循環(huán)利用法》《建筑廢棄物再生促進(jìn)法》等專門立法規(guī)制建筑垃圾資源化利用問題，“我國現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)依法治國、依法行政，如果國家沒有上位法，地方政府將難有作為。”